“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”是党的二十大报告提出的重要课题。“新安全格局”可被视作为一种具有“大平安”特征的体系性框架，进一步可被概括为：“一个宗旨、两个安全观、五大统筹”。浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任、公共管理学院教授余潇枫在《国家治理》周刊撰文指出，以“大平安”保障“新发展”，需要对国际、国内、总体三个层面进行考量。在国际层面，“大平安”是为了建设一个持久和平与普遍安全的世界；在国内层面，“大平安”是为了开展更高水平的平安中国建设，以安全护稳定，以安全促发展，以安全保民生；在总体层面，需要努力统筹好可持续安全与可持续发展，统筹好高水平安全与高质量发展。
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“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”是党的二十大报告提出的重要课题。其基本含义有三：一是更加强调安全的重要性，突出安全是发展的前提与保障，把安全的价值排序置于发展之前；二是强调新安全格局的建构，即除了重视各安全要素外，还需要重视安全结构的优化与安全体系的升级；三是强调安全与发展的统筹，以安全服务于发展、追求更安全的发展。这一重要课题的提出，既给出了新时代国家治理的“新视角”，也确定了社会安全治理的“新使命”，有着极其重要的时代意义与理论意义。
平安建设是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。早在2004年，时任浙江省委书记的习近平同志针对浙江经济发展快速、社会更需和谐稳定的现实提出要开展宽领域、大范围、多层面的平安浙江建设，使浙江成为全国最早提出并全面部署平安建设战略的省份。从2013年习近平总书记提出要把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划，党的十八届三中全会提出全面推进平安中国建设，到“十四五”规划纲要中提出“防范化解重大风险体制机制不断健全”“发展安全保障更加有力”，再到党的二十大报告提出“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”，无一不凸显出建设平安中国、不断续写社会长期稳定的中国奇迹在国家发展中占据的重要地位。
平安既是人民幸福安康的基本要求，也是改革发展的基本前提，“平安中国”的目标是打造“经济建设欣欣向荣，人民群众安居乐业，社会治安秩序良好”的新局面。建构新安全格局以实现中国式现代化的“新发展”，需要从消极安全转向积极安全，以在面对任何风险与危机挑战的情景下，能拥有确保社会政治稳定、确保社会治安良好、确保经济运行稳健、确保安全生产状态稳定好转、确保社会公共安全、实现人民美好生活需要的主动权。
本文将从三个方面展开解析“以新安全格局保障新发展格局”的重要内涵：一是阐述安全的价值排序不断提升；二是阐释以“大平安”为特征的“新安全格局”体系性框架；三是阐明新发展阶段如何以“大平安”保障“新发展”。
安全的价值排序不断提升
安全与发展是关涉人类命运的永恒主题。安全是发展的前提，发展是安全的条件；高水平安全保障高质量发展，可持续安全保障可持续发展。中国式现代化要求统筹发展与安全，但在不同的历史时期，基于当时的社会环境与发展需求，安全与发展的价值排序会有所变动。改革开放后安全的价值排序不断提升，总体上有三个阶段。
第一阶段：突出“发展是硬道理”，安全与发展的价值排序主要体现为“发展在先”。改革开放初期，时代主题从“战争与和平”转变为“和平与发展”，我国将解放和发展生产力作为社会主义的根本任务，强调“贫穷不是社会主义”，国家战略的重点是降低贫困线以下的人口数量。改革开放之前，我国经历了极其困难条件下的新中国建设，尤其是“文化大革命”之后，中国的经济陷入困境。因而在改革开放的初期，举国上下谋发展，发展是第一要素，发展就是当时最大的安全，以“经济建设为中心”是我们国家一切工作的大前提。
第二阶段：强调“发展与安全互为条件”，安全与发展的价值排序体现为“同等重要”。随着我国经济的快速发展与贫困人口数量的逐渐下降，发展带来的环境问题与社会建设相对滞后等问题越来越凸显，国家面临非传统安全威胁的挑战越来越严峻。主要的安全威胁有：“非传统战争”，如恐怖袭击、经济战、生物战、资源战、信息战等，广泛发生于金融、生态、国防、能源与科技等领域；“非常规灾害灾难”，如外来有害物种入侵、重大传染疾病蔓延、环境污染损害、公民海外安全等，并随之释放出了多领域、易突发、广传播、快扩散的破坏力；“非常态危机”，如因连续性暴恐袭击引发的边疆治理危机，因关键性资源供给不足引发的能源危机，因多发性公共危害引发的政府公信力危机，因公权力使用不当引发的社会治理危机等；“非敌意冲突”，如由政策不合理或执法不当导致的种种利益冲突，以及民众面对食品药品不安全现象时所急剧上升的“生存性焦虑”与“前景性恐慌”，使社会安全的脆弱性大大增加。这使得社会风险、社会稳定、社会安全成为国家发展的首先考虑的因素。这一阶段我国以科学发展为主，强调“安全”与“发展”是车之两轮，缺一不可，安全与发展互为条件与保障。
第三个阶段：强调“安全是发展的前提”，追求“更安全的发展”，安全与发展的价值排序体现为“安全在先”。随着国际问题国内化、国内问题国际化的新形势，特别是世界百年未有之大变局给我国国家发展带来前所未有的新挑战，国际战乱、动乱层出不穷，国内大事、急事频频出现，我们不得不再次审视科学与安全发展的缺失，不得不深思“全方位守住安全底线”之于发展的根本性意义。
首先是关于和平与安全的关系有了更深入的思考。和平不等于安全的全部，而且“和平”背后可能掩藏着结构性危机，包括认同冲突、意识形态渗透、平台暴力、资源争夺、数据泄露、技术霸权等，无一不在影响着世界安全。因而“安全”有着比“和平”更宽广的含义，安全不仅指“没有战争”，还指免于一切风险、危机、灾害及突发事件的秩序状态，“安全观”或“平安观”是一种内涵更宽阔、意向更积极、量纲更高级的和平观，更加切实刻画了新时代的主题。
其次是关于发展与安全的关系有了更全面的思考。经过几十年的高速发展，我们认识到不当发展、不平衡发展、不科学发展甚至是恶性式发展，通常会带来竭泽而渔、财富分配不公、极度贫困、大规模自然灾害、传染病扩散、经济金融危机频发、外交争端纷起、文明冲突加剧等难题。“不安全的发展”和“不可持续的发展”，与发展的初衷相背离，远不能满足人民对美好生活的向往与追求，也与联合国可持续发展目标相违背。
通过对和平与安全、发展与安全关系的重新审视与反思，人们逐渐达成新的共识：安全是发展的前提，是发展的保障。发展的目标是人民获得感、幸福感、安全感的增强，不能以安全为代价换取一时的发展。这三个阶段安全与发展价值排序的变化，体现出国家经济发展与安全建设之间的辩证关系。随着经济发展水平的提升，安全建设有了更好的条件，而为了与高质量发展相呼应，高水平安全也受到了更高的重视。党的二十大报告对安全及相关内容作出了大量阐述，“安全”成为报告中的高频与关键词汇之一，报告中就“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”作出全面论述与部署。随着国内外安全风险与发展不确定性的增加，在强调统筹发展与安全的同时，国家安全越来越被置于经济发展之上的优先地位，“以新安全格局保障新发展格局”成为了需要努力解答的时代命题。
构建以“大平安”为特征的“新安全格局”
党的二十大报告首次以专章论述国家安全，明确指出“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提”，并指出要“建设更高水平的平安中国”。在这些重要论断之下，新安全格局更加具有了一种“大平安”的特征，其体系性框架可概括为：一个宗旨、两个安全观、五大统筹。
“一个宗旨”，即以人民安全为宗旨
美苏“冷战”后，安全研究形成了“人类安全”“国家安全”“人民安全”在范畴上的分统结合。联合国提出的“人类安全”（Human Security）范畴包括七方面内容：经济安全、食品安全、健康安全、环境安全、人身安全、共同体安全以及政治安全。这标志着国家安全在“战争—和平”非此即彼中的两极思维的终结，进而把人类安全与国家安全统一在“人民安全”与“人类发展”议题上，促成了无论是全球安全还是国家安全都以“人民性”为价值基点，以可持续发展为价值目标。
中国的总体国家安全观开宗明义地提出“以人民安全为宗旨”，这是国家安全理念的历史性飞跃。总体国家安全观围绕“人民安全”这一宗旨而展开并提出以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托。结合“人民性”，我们可以进一步将之概括阐释为：维护政治安全，保障人民当家作主；维护经济安全，保障人民生存发展；维护社会安全，保障人民安居乐业；维护生态安全，保障人民绿色共享；维护国土安全，保障我国国民安全；维护公共卫生安全，保障人民生命健康。
“两个安全观”，即总体国家安全观和全球安全观
一是“总体国家安全观”。安全观是对安全的一种理论化的体系性认知，是安全的感性认识上升到理性认识的标志。“总体”一词置于“国家安全”之前，凸显了对安全作“系统性”考察与研判的新境界。安全是多重时空关系状态与多种活动性质特点的组合，是复合的、非线性的、整体的、技术与价值混合的现实状态。因此，总体国家安全观在历史维度上实现了国家安全理念的体系化，超越更加注重政治意识形态的国家生存安全观，更多地强调“发展安全观”“共同安全观”“可持续安全观”；在现实维度上实现了国家安全对策的具体化，众多的安全领域被纳入国家安全体系；在理论维度上实现了国家安全体系的全面化，且呈现有明确安全价值排序的国家安全总体图景。在“维护谁的安全”“什么威胁国家安全”“谁来维护国家安全”“如何维护国家安全”等诸方面，总体国家安全观均体现了“人民性”“系统性”“开放性”，为我们进一步把握国家安全提供了全新的指导。
二是“全球安全观”。要建设一个持久和平与普遍安全的世界，首先需要有基于自觉的全球安全意识与基于共识的全球安全观。20世纪90年代起中国开始用“和平与发展”取代“战争与和平”，并提出了共同、综合、合作、可持续的安全观。2022年习近平主席在博鳌亚洲论坛上代表中国向世界提出的“全球安全倡议”是对全球安全的新宣示，以共同、综合、合作、可持续的安全观为理念指引，赋予了“共同、综合、合作、可持续安全”以新的内涵：“共同安全”摒弃了西方陈旧狭隘地缘政治安全思想，把安全指涉对象扩展到全世界人民，尊重和保障每一个国家安全；“综合安全”摒弃了西方的冷战思维与单边主义立场，强调全球安全不可分割，并指出安全治理内容涵盖传统安全与非传统安全；“合作安全”摒弃了西方本国优先、集团政治、阵营对抗模式，强调安全治理主体的多元性与平等性，通过对话合作促进各国和本地区安全；“可持续安全”摒弃了西方“双重标准、单边制裁、长臂管辖”等霸权式治理，强调“安全治理目标”是构建均衡、有效、可持续的安全架构，通过发展和安全并重实现持久安全。
“五大统筹”，即统筹外部安全和内部安全、统筹国土安全和国民安全、统筹传统安全和非传统安全、统筹自身安全和共同安全、统筹维护和塑造国家安全
一是统筹外部安全和内部安全。外部安全主要指世界格局是否安宁，全球发展是否平衡，地区形势是否动荡，国家间交往是否和平友好，大国博弈是否加剧，以及各国面对全球性问题的挑战能否达成共识等。内部安全主要是指国家安全体系是否健全，国家安全能力有否增强，公共安全治理水平有否提高，社会治理体系是否完善。能否统筹好外部安全和内部安全，直接关系到中华民族伟大复兴的安全环境营造，关系到中国特色国家安全道路的开创。
二是统筹国土安全和国民安全。国土安全是国家安全的基本内容，主要指一个国家主权范围内的领陆、领水、领空和底土，以及不断拓展的网域、天域和经济海域等空间的安全。国民安全是国家安全的核心内容，主要指国民的安全和利益，更多的是关涉民生与人的日常生活、工作的安全，如就业安全、食品安全、健康安全、人身安全、环境安全、社群安全、社会公共安全等。能否统筹好国土安全和国民安全，关系到总体国家安全观能否得到很好的贯彻落实。
三是统筹传统安全和非传统安全。安全从“传统”向“非传统”扩展，是二十世纪中下叶以来全球安全形势的一大特征。如果说传统安全主要是关涉主权与政权的国土安全、军事安全与政治安全的话，那么非传统安全主要是关涉社会与民生的经济安全、文化安全、社会安全、科技安全以及新兴领域安全。随着全球化的推进，挑战人类的非传统安全问题、威胁、危机超乎意料地接踵而来，甚至以军事武力为标志的传统战争也开始向“不对称战争”“超限战争”“金融战争”“网络战争”“混合战争”等“非传统战争”形式扩展。现实中，传统安全与非传统安全是相互交织、相互转化、相互替代的，能否统筹好传统安全与非传统安全，标志着全球安全治理能力高低与可持续安全实现的程度。
四是统筹自身安全和共同安全。自身安全主要是加强综合国力，独立自主地发展自己的工业、农业、国防和科学技术现代化，坚定地维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全，加强粮食、能源、资源等重点领域安全能力建设。共同安全主要是反对冷战思维与零和博弈，通过互惠互利、合作共赢获得安全，国家间形成“安全互助”的良好态势，促成“安全互保”的战略环境，携手构建“安全共享”的全球安全治理体系。能否统筹好自身安全和共同安全，体现着国家安全能力是否得到提升，全球治理体系的改革和建设有否得到推进。
五是统筹维护和塑造国家安全。维护国家安全和塑造国家安全是内在统一的两个方面，当然塑造是站位更高、更具发展性的维护。首先，维护国家安全，在国内要切实维护人民利益、社会稳定、经济增长与文化繁荣；在国际要坚持更高水平的改革开放，切实维护我国主权、安全、发展利益。其次，塑造国家安全，在国内要夯实国家安全和社会稳定基础，推进国家安全体系和能力现代化；在国际要走和平发展道路，遵守联合国宪章宗旨和原则，完善全球治理体制机制，走共建、共享、共赢的安全之路，推动构建人类命运共同体。能否统筹好维护和塑造国家安全，标志着国家安全体系和能力现代化能否得以推进，共同应对各种全球性挑战是否得以可能。
以“大平安”保障“新发展”的实践路径
以“大平安”保障“新发展”为角度来解析“以新安全格局保障新发展格局”命题，是一种学理式的诠释，也是一种理论性的创新。至于如何以“大平安”保障“新发展”，则需要从国际、国内、总体三个层面进行考量。
首先，在国际层面，“大平安”是为了建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。这也与“全球安全倡议”相呼应，需要各国践行共商共建共享的全球治理观，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。“全球安全倡议”是人类命运共同体理念在全球安全治理中的具体化，也是中国向世界提供的又一全球性公共产品。“全球安全倡议”倡导坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，坚持尊重各国主权领土完整，不干涉别国内政，坚持遵守联合国宪章宗旨和原则，坚持重视各国合理的安全关切，坚持通过对话协商以和平方式解决国家间分歧和争端，坚持统筹维护传统领域和非传统领域安全，从而在国际层面上给出了以新安全格局保障新发展格局的重要框架设计。面对国际社会存有安全共识不足、安全观念冲突、安全战略竞争、安全利益对冲、安全体制滞后等等困境，中国将积极参与全球治理体系改革和建设。中国的立场与态度是：“始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。”
其次，在国内层面，“大平安”是为了开展更高水平的平安中国建设，以安全护稳定，以安全促发展，以安全保民生。“大平安”视角下的公共安全是广义的，指社会公众在公共领域中，生命、健康和财产的灾险防控与相应社会秩序及生存环境的良善保护，公共安全体系包括生命安全、财产安全、生产安全、公共产品安全和公共场所安全等。“大平安”建设应“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”“强化社会治安整体防控”“发展壮大群防群治力量”。通过更高水平的平安中国建设，着力提升社会治理社会化、智能化、法治化、专业化水平，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
第三，在总体层面，需要努力统筹好可持续安全与可持续发展，统筹好高水平安全与高质量发展。“大平安”建设也是推进可持续发展的必然要求。在常态情景下，安全与发展密不可分，二者的辩证关系为：安全是发展的前提，是发展的保障；发展是安全的基础，是安全的条件。在非常态情景下，安全与发展的价值排序会产生巨大改变。如果生存得到保障，发展环境没有灾祸，那么“发展优先”或许是必然的选择；然而，如果生存得不到保障，发展环境灾祸连连，那么“安全优先”“安全第一”无疑是必须的选择。“发展优先”须建立在“安全第一”的基础之上，没有安全稳定，就谈不上和平与发展。因此，在全面建设社会主义现代化国家新征程上统筹发展和安全，既要求通过发展提升国家安全实力，又要求深入推进国家安全思路、体制、手段创新，营造有利于经济社会发展的安全环境，在发展中更多考虑安全因素，努力形成在发展中保安全、在安全中促发展的格局，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。
总之，以“大平安”保障“新发展”，目的在于掌握安全与发展的主动权，有效解决影响党长期执政、国家长治久安、人民幸福安康的突出矛盾和问题，健全作为人民生活安全网的社会保障体系，推动共同富裕不断取得新成效，共同开创人类更加美好的未来。
来源 |《国家治理》周刊2023年1月上
原文标题 | “以新安全格局保障新发展格局”的实践路径
作者 | 浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任、公共管理学院教授 余潇枫
新媒体编辑 | 王洋
原文责编 | 李懿
美编 | 石玉
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